夯实乡镇纪检队伍基础 推动藏区党风廉政建设

夯实乡镇纪检队伍基础 推动藏区党风廉政建设

        ——关于充分发挥迪庆藏区乡镇纪委书记作用专题调研报告迪庆州纪委调研室  

一、前言

为了深入推进十七届中纪委六次全会，迪庆州第七次党代会和七届州纪委一次全会精神的贯彻落实，全面了解掌握全州乡镇纪检干部队伍状况，分析基层纪检干部管理体制和工作机制存在的困难和问题，进一步探索乡镇纪委工作创新路子，促进基层党风廉政建设和反腐败斗争深入开展，充分发挥乡镇纪委书记在推进迪庆藏区跨越发展和长治久安宏伟事业中的积极作用，按照州纪委监察局的工作部署，由州纪委调研室牵头，就如何充分发挥迪庆藏区乡镇纪委书记作用开展了专题调研工作。

本次调研主要采取基层走访、查阅资料、集中交流、综合分析等方式进行。调研着重从以下几个方面把握了调研方向：

一是在调研高度上讲政治。力求找准乡镇纪检干部在维护迪庆藏区社会稳定大局中的工作空间，突出基层纪检干部在贯彻落实党的一系列藏区工作方针政策上的政治责任和重要地位；

二是在调研广度上求集中。调研过程中注意区别“乡镇纪委”和“乡镇纪委书记”的概念，侧重于关注基层纪检干部的工作现状，分析干部管理环节存在的薄弱问题，研究如何充分发挥他们的主观能动性和工作积极性；

三是在调研的深度上求实效，鉴于体制性问题牵扯范围广，有其普遍指导性和相对稳定性，本次调研主要立足于现有体制内的机制创新层面上，同时积极探讨体制外变革的可能性，以增强调研工作的实效性。

二、乡镇纪委书记在推进迪庆跨越发展和长治久安示范区建设中的政治责任和重要地位

迪庆位于青藏高原东部，横断山脉腹地，是一个以藏族为主体的多民族聚居区，也是全国十个藏族自治州之一。迪庆藏区脱胎于“政教合一”的封建农奴制社会。历史上，宗教神权思想主导着社会核心价值理念，上层僧侣集团握有对社会的绝对控制权，经济社会长期处于停滞不前的状态。解放后，在中国共产党的领导下，广大农奴翻身得解放，当家作主人，社会主义制度的逐步确立使迪庆经济社会进入了发展的新纪元，特别是1957年自治州成立、上世纪80年代初期实行改革开放和1997年云南省政府向世界宣布“香格里拉”在迪庆的消息，成为迪庆发展历史上的三大转折点。

当前，迪庆经济社会发展的整体面貌不仅在纵向上今非昔比，而且在整个藏区也发挥着标杆性示范引导作用。但是，由于迪庆在历史上长期处于自然经济状态，社会发育程度低下，宗教神权思维沉渣严重，经济社会发展需要克服的困难和挑战，与全国其他藏区相比有过之而无不及，特别是2008年西藏拉萨发生“3.14”事件及周边藏区社会局势出现动荡之后，迪庆作为全国藏区唯一保持社会局势稳定的地区，既有许多值得总结的成功经验，也由此处在了维护藏区社会稳定的风口浪尖上。

在这样的特殊时期，如何保持迪庆经济的持续、健康、跨越发展，如何保持迪庆的长治久安，已经成为摆在迪庆各级党委政府和各族干部群众面前的一道急需破解的重大现实问题。当前，迪庆经济社会发展处于历史最好时期，要保持良好的发展态势，关键在于各级领导班子和广大党员干部特别是领导干部始终保持昂扬向上的精神状态，聚精会神搞建设，一心一意谋发展，把全部的心思集中到抵御境外分裂势力的渗透破坏和推进自治州经济社会又好又快发展上来，锁定“全国藏区跨越发展和长治久安示范区”建设目标，用发展的办法解决前进中的一切问题。

“路线确定之后，干部就是决定因素。”在推进示范区建设事业过程中，迪庆广大党员干部特别是领导干部担负着比以往任何时候更加艰巨而光荣的责任。藏区社会发育程度低下，党员干部思想境界和行为方式在很大程度上存在着与形势发展要求之间的较大差距，特别是对于身处农牧区一线的党员干部，特别是基层领导干部而言，强化经常性的思想道德教育和党纪国法约束显得更为迫切。基层纪检组织亟待切实发挥“教育、监督、预防、惩处”功能，确保乡镇领导班子和党员干部自觉遵守党的政治纪律和工作纪律，把上级的关怀和支持举措不折不扣地落实到农牧区和广大群众之中，以此来保障群众共享改革发展成果并感受到党和政府给予的关怀和祖国大家庭的温暖，增强对党和政府的拥护和对祖国的热爱之情，最终达到党群血肉相连、干群同心同德，形成共同抵御境外敌对势力渗透破坏活动的坚固防线。基层，特别是直接面向农村的乡镇政权，是我国政权结构中最基础、最关键的环节，也是党的各项方针政策与农村社会的融入点和结合部。

乡镇政权组织的健康状况直接影响着党在基层执政的成效，而乡镇纪委作为基层开展党风廉政建设和反腐败斗争的主要职能机构，其职能作用发挥好坏直接影响着乡镇政权运行状况是否健康，关系到党群、干群关系能否在政策法规健康运行的良好环境中得以维持，进而不断改善，达到风清气正、政通人和的理想状态。乡镇纪委书记是基层党内纪律检查工作的主体，其思想道德素质和业务工作水平直接关系到党内监督的质量。在当前迪庆经济社会发展的特殊时期，乡镇纪委书记的政治责任重于泰山，他们在履行职责过程中，既要开展经常性的廉政宣传教育以防患于未然，又要紧跟上级重大决策部署的落实过程以杜绝决策落空；既要贴近群众诉求以了解真实情况，又要跟踪领导公众行为以防止腐败；既要廉洁自律以树立形象，又要严惩违纪行为以教育群众。可以说，乡镇纪委书记的精神面貌和工作状态，于党和政府是体现了执法监督的基本力量之强弱，于广大群众是反映着惩治腐败的决心勇气之大小。组织的重托和群众的期盼，构成了纪委书记的政治担当。在迪庆面临跨越发展和长治久安双重历史任务的发展进程中，乡镇纪委书记只有付出足够的热情和精力，直面挑战、负重前进，才能无愧于“党的忠诚卫士、群众的贴心人” 这一神圣使命和光荣称号。

三、当前迪庆州乡镇纪委书记队伍状况和工作现状

（一）机构设置及人员配备情况截止2011年11月，我州29个乡镇均设有纪委，有28名纪委书记（维西县保和镇待配纪委书记）。2011年乡镇党委换届后，全州共配备乡镇纪委兼职委员56名，现已调离乡镇8名。

 (二)队伍结构 1.年龄结构：平均年龄34岁。其中最大年龄47岁，最小年龄28岁。 2.性别结构：男性25名，占89%;女性3名，占11%。 3.学历结构：原始学历大学1人，占3%；大专2人，占7%；中专19人，占68%；高中3人，占11%。经不同渠道深造后，全州乡镇纪委书记基本拥有大专以上文凭。 4.民族结构：藏族10人，占36%；汉族7人，占25%；纳西族6人，占22%；傈僳族4人，占14%；白族1人，占3%。 5.任职结构：截止2011年10月份，任现职时间在1年以内的有13人，占46%；1—2年以内的有1人，占3%；2—3年的有8人，占29%；3年以上的有6人，占21%。任职年限最长者四年，最短者五个月。

 (三)乡镇纪委书记工作基本状况及主要困难和问题近年来，特别是2011年三月份乡镇党委换届以来，各县充分利用换届选举机会，重视乡镇纪委干部队伍建设，换届后的纪检干部知识层次和年龄结构明显改善。各乡镇纪委书记能在基层党风廉政建设和反腐败斗争中保持良好的精神状态，紧紧围绕基层中心工作，服务“三农”工作大局，以落实基层党风廉政建设责任制为抓手，在各自工作岗位上，主动思考，主动实践，为迪庆藏区惩治和预防腐败体系建设发挥出了积极的作用。但是，随着我州经济社会的不断发展和反腐倡廉工作形势的迅速变化，我州乡镇纪委书记的管理体制、工作机制和自身建设等诸方面的薄弱问题也随之日益显现，成为贯彻党在农村各项方针政策特别是农村党风廉政建设有关政策措施的“瓶颈”制约因素，必须引起各级党委政府的充分关注和高度重视，并认真加以解决。笔者通过调研，认为当前我州在乡镇纪委书记的管理体制、工作机制和自身建设方面存在的主要困难和问题体现在以下方面。

 1.管理体制方面。按照现行管理体制，乡镇纪委书记人选按照县管干部相关任用程序，由县委常委会研究确定，并提交乡镇党代会选举产生，其人事任免权在县委，日常管理权在乡镇党委。县纪委对乡镇纪委书记只履行纪检业务工作指导职责。这一体制造成干部管理与工作部署之间主体衔接不紧密：干部管理方无法全面准确掌握干部业务状况，工作部署方无权直接过问干部管理事项，乡镇纪委书记在这样松散的管理框架下左右游离，一定程度上影响着基层党风廉政建设和反腐败斗争的成效。

 2.工作机制方面。一是工作不够精细。形式上简单套用县级以上纪委工作机制或者笼统执行县委制定的基层党风廉政建设量化考核指标，基层特点不突出，缺乏针对性和可操作性；二是领导不够重视。基层主要领导忽视监督工作的现象普遍存在，各乡镇普遍缺乏一套适应于本地反腐倡廉工作的制度规范，基层纪检工作流于表面化和形式化的倾向严重；三是精力不够集中。我州29个乡镇纪委形式上都配齐了书记和委员，但所有委员均为兼职，纪检工作实际上只有纪委书记一人承担。同时，乡镇党委从实际工作需要出发，给纪委书记安排了诸多其他工作任务，使他们疲于应对多头责任，工作负担较重；四是信息不够畅通，很多乡镇党委议事制度不健全或执行不规范，未能充分保障纪委书记对乡镇重大事项特别是重大项目安排和资金兑付过程的知情权和参与权，造成“无法下手”问题；乡镇部分站所实行县级垂直管理，人、财、事在系统内封闭运行，纪委书记成了“门外汉”，造成“无从下手”问题；农村党员及群众对纪委书记及其职责认知度低或信任不足，有事不找乡镇纪委反映，全州乡镇纪委近年来普遍没有直接受理过群众信访案件，造成“无可下手”问题。

 3.自身建设方面。一是队伍不稳定，业务难提高。县级党委对乡镇纪委书记任职年限没有原则性规定，届中干部调整频繁且随意性较大，造成大多数乡镇纪委书记思想波动，得过且过，乡镇纪委工作长效机制建设经常出现断层而且很难持续发展；二是学习不深入，素质难提升。全州28个乡镇纪委书记通过多种渠道深造，现基本拥有了大专以上文凭，但专业特长与纪检业务吻合度不高，尤其缺乏经济、财会、审计、法律等与纪检业务对口的专业人才。基层干部平时忙于具体工作，疏于业务理论学习。州县纪委虽然每年举办了各类短期业务培训，但由于缺乏师资力量，培训难以深入，全州乡镇纪委书记整体素质与反腐倡廉形势要求差距明显；三是制度不完善，规定难执行。近几年随着我党惩治和预防腐败体系建设不断向纵深推进，基层制度建设有了一定的起色，但形式大于内容的情况普遍存在，在与基层实际结合上下功夫不够，很多制度形同虚设，无法操作，更无法触及要害；四是经费无预算，保障难到位。按照我州现行财政体制，县级纪检干部人头经费参照政法系统标准执行，而乡镇纪委书记的各项预算纳入基层单位统一盘子，无论是预算渠道，还是投入额度都与同行业形成了很大的差别，也与实际工作保障需求形成了很大的差距；五是考核不科学，实效难体现。当前我州对乡镇纪委书记的考核，采取与乡镇党委班子成员同步考核的办法，在本乡内裁量定夺，县纪委无法通过纪检业务成效左右考核结果，各乡镇之间也缺乏竞争平台，在一定程度上挫伤了乡镇纪委书记的工作积极性。

四、充分发挥迪庆藏区乡镇纪委书记作用的对策建议

乡镇纪委书记既是乡镇党委班子成员，担负着履行基层领导干部普遍职责的义务，又处于全国纪检系统的最终端，其身份具有履行党内纪律检查职责的特殊性。比较两种身份，前者是乡镇纪委书记履行职责的重要环境，后者是乡镇纪委书记履行职责的主要平台，两者相辅相成，缺一不可。如何达到同一主体在两种身份条件下的统筹运用，是充分发挥乡镇纪委书记作用的关键问题。鉴于迪庆藏区当前经济社会发展的特殊形势，笔者通过调研，就如何充分发挥迪庆藏区乡镇纪委书记作用，提出如下对策建议。

（一）试点先行，积极探索管理体制改革路子

 1.进一步强化县纪委对乡镇纪委书记的管理。在保持当前乡镇纪委由同级党代会选举产生这一政治体制不变的前提下，各县确定1-2个乡镇进行乡镇纪委书记县级垂直管理试点，通过乡镇纪委书记人、财、事“三权”收归县管，发挥县纪委对乡镇纪委书记的直接领导作用和对基层纪检工作的全盘统筹功能。在试点工作中认真总结经验，为推进乡镇纪委深层次管理体制改革，进行实践和理论上的大胆探索。

2.进一步明确县纪委在选配乡镇纪委书记上的提名权、建议权和表决权。在严格遵守干部选拔任用条例有关规定的基础上，突出纪检干部的思想道德素质和业务工作水准，由县纪委牵头制定符合行业要求的纪检干部准入制度，用以指导基层纪检干部选拔任用工作。

3.积极培养乡镇纪委书记后备干部梯队。在当前体制内无法增加乡镇纪检干部编制的情况下，县纪委会同乡镇党委，在基层一线把一批德才兼备的年轻干部选配为乡镇纪委兼职的副书记或纪检干事，在纪检工作实践中锻炼和考验干部，既解决乡镇纪委人手紧缺的问题，又有效避免当前我州乡镇纪委书记新手上岗、业务生疏的普遍问题。

 4.重视乡镇纪委书记交流工作。建立规范的正常交流制度，使纪检干部经历多方面的锻炼。在提拔干部上争取向乡镇纪委书记倾斜，高看一等，厚爱一筹，形成良好的用人导向。同时，对于不能胜任现职，平时表现差，群众意见大的乡镇纪委书记，通过制定刚性政策规定，调整出乡镇纪检干部队伍，推进这支队伍整体素质的提高。

（二）齐抓共管，积极推进工作机制创新步伐

1.由各县纪委牵头制定和出台本县乡镇纪委工作规范。各乡镇结合各自实际，研究制定针对性措施，进一步细化乡镇纪委书记工作职责。

 2.进一步突出党风廉政建设和反腐败工作在乡镇党委全盘工作中的地位。在强调基层党政主要领导“一岗双责”的同时，进一步扩容基层党风廉政建设量化考核指标，把对乡镇党政副职领导、乡镇机关各站所负责人、各村党总支书记和农村党员领导干部的廉政要求纳入考核体系，以此实现廉政责任制的全面覆盖。

3.下决心清理乡镇纪委书记工作任务，促进其专心专职。乡镇工作千头万绪，纪委书记按照党委会议决定担负一定的非纪委工作任务，在现有体制下几乎不可避免。但鉴于纪检工作的特殊性和人手紧缺的现实情况，必须敦促乡镇党委严格控制对纪委书记安排过多的包干任务，切实减轻份外工作负担，促进其专心履职。

4.建章立制，切实保障乡镇纪委书记对重大决策部署和重点工作领域的知情权和参与权，促使乡镇纪委工作延伸到乡镇政治、经济、文化和生态建设的各个领域，发挥全过程的经常性监督指导作用。

（三）突出重点，全力抓好自身建设

 1.稳定干部队伍。参照上级对乡以上党委书记任职管理办法中“原则上要任满一届，特殊情况不少于三年”的规定，由县委制定出台对乡镇纪委书记的任期规定并严格落实到干部管理实践中，以弥补当前我州对乡镇纪委书记任期管理的空白。

 2.加强干部培训，提高乡镇纪委书记综合素质。组织开展经常性培训工作，是提升乡镇纪委书记综合素质的当务之急。培训内容上既要强调纪检工作基础理论、时事政治和业务知识的学习，也要注重迪庆政治经济、民族宗教、社会管理等方面的教育；培训方式上要形成“以县为主”的培训格局，州级提供必要的支持，确保乡镇纪委书记每年至少参加一期集中培训，达到提升素质，推动工作的目的。

 3.强调乡镇纪委书记的专业化水平。在培养选拔乡镇纪委书记时，组织部门要注重干部专业素质，注意培养经济、财会、审计、法律等专业人才充实到基层纪检干部队伍中，以适应当前农村党风廉政建设和反腐败斗争形势的需要。

4.强化经费保障。目前我州三县财政均没有单独安排乡镇纪委工作经费预算，既与同级人大、武装、群团形成差别，又与实际工作保障需求形成差距；在人头经费预算上，县级纪检机关已参照政法系统标准执行，而乡镇纪委书记未被纳入这一范畴，与同行业形成很大的差异。为提高基层纪委后勤保障水平，提高乡镇纪委书记工作积极性，必须敦促各县政府进一步改善预算支出结构，确保每个乡镇纪委每年3-5万元工作经费预算，并争取从高安排。

 5.改变考核方式。对乡镇纪委及其书记的考核，要以县纪委综合考核为主，以增强乡镇纪委干部的事业心和责任感，同时将考核的结果与各项待遇挂钩，以调动乡镇纪检干部工作的积极性。乡镇纪委是我们党和政府最基层的一级纪检监察机构，直接面对广大人民群众，面对生活和工作在农村一线的党员、干部，承担着保持政治稳定、服务经济发展、保护群众利益的重要职责，是推动农村基层党风廉政建设，保证农村经济社会和谐健康发展，密切党群干群关系最积极、最重要、最现实的力量，是我们党和政府纪检监察中不可或缺的组成部分。依据上述职责，乡镇纪委书记担负着极端重要的政治责任。在推进迪庆藏区跨越发展和长治久安战略的宏伟事业中，乡镇纪委书记这支队伍作用发挥好坏，将直接影响示范区建设进程。充分发挥乡镇纪委书记作用，将直接有利于迪庆藏区示范区建设事业的持续、健康、稳步推进，必须引起各级党委政府的高度重视，使这支队伍真正成为“党的忠诚卫士，群众的贴心人”，为迪庆藏区保持经济发展、社会稳定、民族团结、宗教有序的良好局面发挥出更加积极的贡献作用。