云南省创新政府债务管理调查：政府债务，要管得住用得好

财政部公布的最新数据显示，今年1—4月，全国发行地方政府债券16333亿元。其中，一般债券8216亿元，专项债券8117亿元，平均发行期限7.8年。目前，2019年全年新增地方政府债务限额3.08万亿元已全部下达，财政部已经要求各地加快发行和使用。

当前，地方政府债券在各地发行情况如何？募集的资金都用到了什么地方？地方政府债务风险管控得怎样？记者近日赴云南省进行了调查采访。

债券发行和使用进度比往年大幅提前

早在去年底，经全国人大常委会授权，国务院批准提前下达了部分2019年新增地方政府债务限额1.39万亿元。提前下达的目的，就是为了让地方政府债券早发行、早使用、早见效。

“提前下达的新增地方政府债务限额，云南省是446亿元，我们在今年1月份就已经发行完毕，本次发行全场平均投标倍数38.7倍，单期最高投标倍数71倍，创云南省政府债券投标倍数历史新高，创1月份全国地方债投标倍数新高，表明金融市场对云南经济社会发展充满信心。”云南省财政厅党组书记、厅长张岩松介绍，今年地方政府债券发行，进度比往年大幅提前，资金安排使用也大大提前。从资金投向来看，包括易地扶贫搬迁、省级铁路建设、土地储备和棚户区改造等。

这些资金用得怎样，相关项目进展如何？

永胜县是贫困县。县城西边占地53亩的梨园小区里，十几栋住宅楼正在紧张施工中。这是永胜县易地扶贫搬迁的一个安置点，项目总投资1.46亿元，于去年11月开工建设，今年6月底竣工后将安置661户家庭。搬迁群众大多数是傈僳族，来自东山乡、鲁地拉镇、程海镇等8个乡镇。

“这些群众原来的生活条件很差，山高路远、交通不便，一方水土养不了一方人，所以要实行易地扶贫搬迁。”县委相关负责人介绍，现在小区周边有医院、学校、公交等设施，生活很方便。为使搬迁群众能够搬得出、稳得住，县委县政府将采取一系列扶持措施，帮助他们解决就业和增收问题。

“去年，大理州实施农村危房改造5.94万户，易地搬迁3672户。今年还将加固改造和拆除重建农村危房9000户，全面消除农村危房。”大理白族自治州州长杨健说，要抓好易地扶贫搬迁，进一步改善困难群众居住条件，一鼓作气实现全州整体脱贫。

“为加快新增债券资金使用进度，云南省建立了新增债券资金使用管理通报机制，对债券资金支出进度进行实时监控，确保满足重点项目资金需求，更好发挥积极的财政政策作用。”张岩松表示。

“从全国来看，经全国人大常委会授权后，地方新增债券发行比往年提前了4—5个月。”财政部预算司副司长郝磊介绍，资金重点用于在建项目建设和补短板。根据地方上报数据初步统计，新增债券资金超过六成用于在建项目，重点投向棚户区改造等保障性住房、铁路、公路、城镇公共基础设施建设、“三区三州”等重点地区脱贫攻坚、污染防治、乡村振兴、水利等领域重大公益性项目，对当前稳投资、促消费发挥了积极作用。

在全国率先成立政府性债务管理委员会，设立财政金融风险防范监测预警信息平台，严控债务风险

云南脱贫攻坚、经济发展、生态保护的任务很重，需要大量的资金投入。在地方政府财力有限的情况下，通过发行地方政府债券募集资金，是一个行之有效的办法。

2015年至2018年，云南省共争取到新增政府债务额度1785亿元，重点保障基础设施建设项目，补齐脱贫攻坚、保障性住房、教育、医疗和生态保护治理等群众关注的短板项目，推动全省一大批重大基础设施建设和民生项目取得积极进展。

近年来，由于基础设施及民生保障等方面投入力度大，云南省形成了一定规模的政府债务。既要加快发展，又要防范债务风险，这个平衡该如何把控？

“对于政府性债务管理，云南省委省政府高度重视，始终将加强地方政府债务管理，防范化解地方政府债务风险，作为财政工作的重中之重。”张岩松介绍，全省从建立健全机构和制度体系入手，建立政府债务风险评估预警机制，防范化解政府债务风险取得了一定成效，地方政府债务风险总体可控。

2017年6月，云南省在全国率先成立了政府性债务管理委员会，作为全省政府性债务管理的议事决策机构，实现了政府性债务统一归口管理。全省16个州本级、91个县级政府，也都成立了政府性债务管理委员会。债务管理委员会主要职责是全面组织、指导、协调全省政府性债务管理工作，建立健全规范的政府举债融资机制。凡是涉及重大举债事项，以及省本级各部门、事业单位和省国有控股企业新举借债务，必须报请债务管理委员会研究。政府举债一律在规定限额内发行政府债券，除此以外不得以任何方式举借债务。

前几年，一些县在扶贫工作中，有些项目使用了银行贷款，形成了地方政府隐性债务。2017年，财政部驻云南专员办核查确认，云南省4个地区存在违法违规举债担保问题。经督促整改，1市3县政府及财政部门撤回了违法违规出具的承诺函，3个县人大常委会撤销了作出的不适当决议，对有关责任单位、责任人进行严肃问责。

在全面彻底整改的基础上，省委省政府要求各地引以为戒，坚决遏制违法违规举债，严控“红线”、守住“底线”。2018年，云南省人民政府出台了《云南省防范化解政府性债务风险方案》，并与各州（市）人民政府签订了目标责任书，明确了全省3年化债目标任务，确保化债目标如期完成。今年2月，云南省政府性债务管理委员会召开会议，进一步压实责任，强化细化各级各部门化债目标任务。

除了“政府性债务管理委员会”，云南省还有一个管控风险的“利器”——财政金融风险防范监测预警信息平台，这在全国也是首创。

“在这个平台上，各州县的政府性存量债务、新增债务数据都有，哪些债务有风险一目了然。”云南省财政厅债务处处长赵建森介绍，去年7月平台上线试运行以来，通过对政府性债务、隐性债务实行项目、资产、风险穿透管理，防范化解债务风险已取得初步成效。

“每个州市的政府债务和隐性债情况，都会逐月进行更新、实时监测。如果一笔债务即将到期，平台还会提前预告，提示这个州市按规定还本付息。”赵建森说，现在平台的监测范围还扩大到了国有企业债务以及金融机构存在的风险。系统对可能引发区域性和系统性风险的问题点，都能进行自动识别和预警。

对被列入风险预警名单的地区，原则上不安排新增债务限额；对被列入风险提示名单的地区，少安排新增债务限额。对管控不力、未按期完成防范化解目标任务的地区，进行通报、约谈和整改。

此外，云南省还制定出台了《云南省政府性债务风险应急处置预案》，明确划分了政府性债务风险事件等级，分类制定了应急处置措施，严防系统性和区域性风险。全省定期组织测算评估各地区政府债务风险，对被列入风险预警和提示名单的高风险地区，督促多渠道筹集资金消化存量债务，逐步将风险指标控制到警戒线以内。

至此，云南省政府性债务管理初步构建起“借、用、管、还”制度体系。地方政府一般债券和专项债券，分别纳入一般公共预算管理和政府性基金预算管理，实现收入一个“笼子”，支出一个“盘子”，统一安排、统筹配置，风险防控基本覆盖地方政府债务管理各个环节。

防范债务风险，是可持续发展的前提

几道防线下来，云南省的政府性债务风险控制得怎样？

数据显示，2017年末，全省政府债务余额为6736.8亿元，比2014年锁定的政府债务增加12%。整体看，云南省债务规模在可控范围内，且多为建设型债务，期限结构偏长期，地区债务风险总体可控。

“云南省债务资金主要投向交通运输、市政建设及公益性项目等，不仅对省内各项事业及经济社会的长远发展发挥了重要积极作用，而且形成了大量优质资产，大多有经营收入作为偿债来源。”上海新世纪资信评估投资服务有限公司的报告认为，近年来云南省一般公共预算收入保持增长，中央转移支付稳定，为全省财力提供较强支撑。

严控债务风险，云南的基础设施建设“补短板”有没有受到影响？

2018年，云南全省综合交通建设投资完成2196亿元，居全国第一。其中，县域高速公路“能通全通”工程、怒江美丽公路等一批标志性工程快速推进，5个高速公路项目建成通车。

日前，国务院办公厅发布通报，对2018年落实有关重大政策措施真抓实干、取得明显成效的地区，采取奖励支持措施，予以督查激励，云南省榜上有名。

“入榜”原因是全省公路水路交通建设年度目标任务完成情况好、地方投资落实到位、促进社会资本进入交通建设领域措施有力、交通债务风险防控工作落实有力。国务院给予的激励措施是，2019年对申报的具备条件的交通建设项目，优先列入三年滚动投资计划、优先安排中央交通建设资金；新增安排中央资金5000万元，用于交通项目建设。

不但政府举债要规范，财政资金的使用也要规范透明。去年6月，云南省“阳光云财一网通”服务平台正式上线运行。按照“全面公开、应纳尽纳”的原则，全省财政支持企业等市场主体的资金，以及中央安排符合条件的资金，均纳入网上公开办理范围。

“平台实行清单动态管理，每年预算批复后在网上公布资金管理清单。市场主体不见面就能完成项目申报，并可在网上实时查询后续办理结果。”张岩松说，财政支持市场主体的资金，分散于多个部门管理。现在通过一个平台发布信息，既保障了社会公众的知情权，也解决了财政资金多头申报的问题。

一个平台、数据共享，便于行业主管部门和财政部门在审核项目过程中，通过系统甄别对比，避免多头扶持、重复安排项目，可以有效减少企业虚报项目、套取财政资金的现象，财政资金使用效益大大提高。