云南全面深化农村改革总体方案出台

推进全面深化改革 加快产业转型升级

云南全面深化农村改革总体方案出台

到2020年基本建立城乡统筹联动，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的体制机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局

日前，省委、省政府正式出台《云南全面深化农村改革总体方案》，提出今年内全面启动和推进改革重点工作；到2017年农村改革在重要领域和关键环节取得决定性成果；到2020年基本建立城乡统筹联动，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的体制机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，为云南与全国同步全面建成小康社会作出重要贡献。

《总体方案》明确，我省全面深化农村改革要遵循“五个坚持”的基本原则，即坚持城乡统筹，保障农民权益；坚持整体推进，确保重点突破；坚持顶层设计，鼓励先行先试；坚持农民主体，汇聚群众力量；坚持党的领导，完善工作机制。

《总体方案》还确定了11项改革重点，包括健全农业支持保护制度、深化农村土地制度改革、构建新型农业经营体系、深化林业改革、深化水利改革、深化农村流通和信息体系改革、完善扶贫开发体制机制、推进城乡基本公共服务均等化、深化农村金融体制改革、健全城乡发展一体化体制机制、改善乡村治理机制。为确保方案得到贯彻落实，我省制定了明确的责任分工方案，将方案中涉及的103个具体问题分解落实到各个责任单位。

同时，我省针对深化农业改革、深化林业改革、深化水利改革和供销合作社综合改革，分别出台了专项方案以及7个相关政策性文件，包括《中共云南省委云南省人民政府关于加快山地牧业跨越发展的意见》、《中共云南省委云南省人民政府关于进一步深化集体林权制度改革的意见》、《中共云南省委云南省人民政府关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》、《中共云南省委云南省人民政府关于大力发展现代农业庄园的意见》、《云南省人民政府关于加快昆曲绿色经济示范带建设的意见》、《云南省人民政府关于加快林下经济发展的意见》、《云南省扶贫到户小额贷款风险补偿金试点实施方案》。

推进全面深化改革 加快产业转型升级

释放发展活力 共享改革红利

《云南全面深化农村改革总体方案》解读

地点：香格里拉县建塘镇解放村从古龙二组

53岁的藏族村民七林瑞与儿子拉茸旺堆赶着牦牛耕种，今年春播时，她们一家在十几亩地里种上了荞子。记者 雷桐苏 吴霄 摄

地点：元江县甘庄街道办事处撮科村委会

村民利用亚热带干热河谷气候发展种植和养殖业，不仅小“温室”种植的蔬菜远近闻名，养殖的大鹅也成了当地的一大特产。记者 徐雁 摄

地点：景洪市嘎洒镇曼丢村

当地傣族、哈尼族农民在新种植的橡胶林地里套种无眼菠萝，既有效保持水土，又增加收入。通讯员 杨德明 摄

日前，省委、省政府出台《云南全面深化农村改革总体方案》（以下简称“总体方案”），旨在通过深化改革，激发农村发展活力，重点在健全农业支持保护制度、深化农村土地制度改革、构建新型农业经营体系、深化农村金融制改革、维护农民土地权益、赋予农民更多财产权利等方面取得重大突破，进而构建农民增收长效机制，“医治”城乡二元结构“病根”，形成以工促农、以城带乡，城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民充分享受改革红利。

《总体方案》并不是权宜之计，而是为全省农村长远发展作出制度安排。总体目标是，到2014年底，全面启动和推进改革的重点工作。到2017年，农村改革在重要领域和关键环节取得决定性成果。到2020年，基本建立城乡统筹联动，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的体制机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，为云南与全国同步建成小康社会作出重要贡献。

拉长“三农”短板

实现农业强、农民富、农村美

“全面深化农村改革不是为改而改，是由‘三农’问题倒逼的。”省委农办综合处处长晏铃解释说，从目前来看，高原特色农业的资源优势还没有转化为经济优势，农业大而不强的现状还未改变，城乡发展和城乡居民收入差距过大，“三农”仍然是云南经济社会发展最突出的“短板”。

我省是全国扶贫攻坚的主战场，有91个片区县、居全国第1位，每4个农民中就有1个贫困人口。统计数据显示，今年上半年，云南农村常住居民人均可支配收入为3141元，远低于全国农村常住居民人均可支配收入5073元的平均水平。其中，农村常住居民人均财产净收入虽然同比增长了30.5%，但仅有59元。

晏铃表示，从总体上看，云南“三农”问题依然突出，诸如粮食生产效益低，新型农业经营主体扶持政策不完善，土地承包经营权流转不顺畅，农业基础设施薄弱，社会化服务体系不健全，农村集体产权制度不明晰，健全乡村治理结构面临许多新问题等等。特别是农村土地承包经营权确权登记颁证、流转增值，以及被征地农民的社会保障、城镇就业农民工落户、惠农政策的落实等民生问题，农民十分期待，备受社会关注。

“‘三农’发展中存在的深层次问题，只有以深化改革为重要突破口，才能真正抓住云南农村改革发展的‘牛鼻子’。”晏铃认为，《总体方案》的设计直面农村改革难点，不回避问题和矛盾，对当前及今后制约我省农业农村发展的难点和关键问题作了重点考虑，突显了省委、省政府深化农村改革的坚定决心，目的就是让农业更强、农民更富、农村更美。

《总体方案》以创新体制机制作为深化农村改革的立足点，以建立促进农民增收、高原特色农业发展、新农村建设、扶贫攻坚的长效机制为方向，限期完成一批时机成熟的改革，推出了一批立竿见影的政策措施，启动一批探索改革路径的试点县乡，研究出台了一批针对性强的改革发展指导意见，明确了我省全面深化农村改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制、推进方式和时间表、路线图，为全省深化农村改革指明了方向。

《总体方案》按照积极稳妥的原则设计改革路线图，体现了中央要求把握好“蹄疾步稳”的改革节奏，推进改革不抢跑、不拖宕的精神，所提出的11类141项具体改革任务都是中央有要求、实践有需要、省级层面有权限的。同时我省也将对深化改革中的一些敏感问题进行大胆稳妥的探索，如农村集体经营性建设用地流转试点和农民住房财产权抵押担保转让试点这两项改革，国土资源部门提出可慎重稳妥地推进农村集体经营性建设用地入市试点；农房抵押担保贷款已在我省开展了试点，取得好的成效，农村发展要求又很迫切，故也列进《总体方案》，并将加大试点的推进力度。

破解城乡“二元结构”

产权改革、要素激活、城乡一体

省委农办农村改革指导处处长段绍任说，总体来看，在全面深化改革、推进“四化同步”的进程中，我省和全国一样，城乡分治的体制正在打破。但是，城乡发展失衡的状况还没有从根本上得到改变，城乡“二元结构”仍然是制约云南城乡发展一体化的主要障碍。

他认为，《总体方案》紧扣深化农村改革主题，既考虑了深化农村改革的全面性，更凸显了中央深化农村改革的重点内容，体现了胆大步稳趟“深水区”，循序渐进啃“硬骨头”。这些重点内容主要是农业支持保护制度、土地制度、产权制度、农业经营体系、乡村治理制度、城乡一体化体制机制等重大问题。比如，《总体方案》提出的要“扩大统筹城乡发展试点”，其要义就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划，综合研究，通过体制改革与政策调整，探索建立完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡发展规划、城乡产业发展、城乡基础设施建设、城乡社会事业、城乡社会保障、城乡社会治理等方面的一体化，着力破除城乡二元结构，不断缩小城乡、区域发展差距，形成城乡经济社会发展一体化格局。

“在加快城镇化的‘农转城’过程中，农民最关心的不是户籍，而是土地问题。”省农办农村经济发展处处长陶忠说，家庭联产承包责任制调动了农民的生产积极性，现在围绕农村土地的改革其着力点是土地确权，重点是解决农村集体土地、农民住房入市的问题。但是，土地是农民安身立命的根本，在土地流转问题上，不能抢跑越线，必须开展试点，把保障农民权益放在首位。

陶忠表示，《总体方案》中提出的要“构建新型农业经营体系”，就是要扶持新型农业主体，如专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业等，提高农户的集约经营水平，鼓励流转的是承包地的经营权，与农民的承包权长久不变并不矛盾，目的是要解决谁来种地、怎样来生产的问题。但是，在提倡适度规模经营的同时，要对流转土地实行“用途管制”，工商资本到农村要“有限使用”，以确保农地农用，避免一放就乱、无序流转而损害农民利益，削弱农业生产。

“赋予农民更多财产权利，是为了让金融资本‘唤醒’农村沉睡资源。只有包括农民的承包土地、房屋、林果木等确权完成，相关产权交易市场建立起来后，才能吸引更多的金融资本进入。”省金融办副巡视员陈云波表示，目前农村贷款发放抵押难的问题依然突出，农户及农村中小企业的厂房设施及其土地很大一部分是集体所有，且一些企业厂房设施权证不全，难以作为贷款抵押物，农村房屋确权登记工作缓慢，制约了信贷资金的投放。

为加快推进“三农”金融服务改革创新试点，让农民有更多的财产性收入，《总体方案》提出，2015年出台农村土地承包经营权、农民住房财产权抵押融资管理试行办法，推进以“三权三证”为重点的农村产权抵押融资试点。同时，探索建立财政、银行、保险联动机制，2014年制定省级信贷扶贫担保基金管理办法和保险分担基金管理办法，出台全省扶贫到户小额贷款风险补偿金试点实施方案，整合各类风险补偿资金及贴息资金，全面推进扶贫到户小额贷款风险补偿工作。

据了解，《总体方案》在改革时限上的要求是：今年是全面深化农村改革的第一年，到年底全面启动和推进改革重点；到2017年，要在重要领域和关键环节取得决定性成果；到2020年，基本建立城乡统筹联动，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的体制机制。

要点提示

11大重点

1、健全农业支持保护制度

健全“三农”投入稳定增长机制，建立健全涉农保险制度，完善粮食直补政策，拓宽“三农”资金投入渠道，开展涉农资金整合试点。

2、深化农村土地制度改革

加快推进农村土地承包经营权、农村集体土地、农村房屋所有权确权登记颁证工作，慎重稳妥推进农村集体经营性建设用地入市试点，建立农村产权交易市场，保障农民集体经济组织成员权利，推进征地制度改革。

3、构建新型农业经营体系

培育新型农业经营主体，鼓励和引导农民合作社承接财政支农项目，加快培养新型职业农民，建立政府购买服务机制，创新科技兴农机制，深化农垦管理体制改革，加快实施农业走出去战略。

4、深化林业改革

深化集体林权制度改革，完善森林生态效益补偿制度，抓好林木采伐管理改革试点，推进森林生态文明制度建设，推进国有林和国有林场改革试点，完善陡坡地生态治理政策。

5、深化水利改革

加快推进水价改革，深化水利投融资、水资源管理制度改革，建立市场化的水利管理模式，推进水行政管理体制改革。

6、深化农村流通和信息体系改革

加强农村流通市场建设，深化粮食流通体制改革，推进供销社综合改革试点，加快农村信息化建设。

7、完善扶贫开发体制机制

创新片区区域发展与扶贫攻坚机制，建立精准扶贫工作机制和财政专项扶贫资金管理机制，创新扶贫开发工作考核机制，完善社会参与扶贫开发机制。

8、推进城乡基本公共服务均等化

建立健全城乡教育服务、医疗服务、文化体育服务和社会保障均等化制度，健全完善覆盖城乡的公共法律服务体系。

9、深化农村金融体制改革

创新农村金融服务主体和新型农业经营主体融资方式，加快推进“三农”金融服务改革创新试点，培育发展“三农”资本市场，探索建立财政、银行、保险联动机制。

10、健全城乡发展一体化体制机制

开展村庄人居环境整治，扩大统筹城乡发展试点，建立健全维护农民工权益机制，推进农业转移人口市民化，开展扩权强镇试点。

11、改善乡村治理机制

加强农村基层服务型党组织建设，健全村集体经济发展机制和基层民主制度，创新基层管理服务。

4条底线

坚守耕地保障底线

在深化改革中，必须进一步落实最严格的耕地保护制度，严防死守耕地保护红线。一是强化土地利用总体规划的管控作用，完善违反规划责任追究制度，确保土地资源严格按照规划用途开发利用，严肃查处擅自改变土地用途的违法行为。二是落实最严格的节约集约用地制度，从严合理供给城市建设用地。三是推进保护坝区农田建设山地城镇战略，推进低丘缓坡土地的合理开发利用，切实保护好坝区优质耕地。四是完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。

坚守粮食安全底线

完善粮食直补政策，2015年制定出台按照实际粮食播种面积或产量对生产者进行补贴的试点方案，选择2至3个产粮大县开展试点，探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，充分调动和保护好“两个积极性”，让农民种粮有利可图、让粮食主产区抓粮有积极性，让多生产粮食者多得补贴，把有限资金真正用在刀刃上。

坚守生态保护底线

《总体方案》提出始终要坚守生态保护底线，积极争取国家新一轮退耕还林任务，调整完善我省陡坡地生态治理政策，加强退耕还林监测统计调查工作，2020年前完成1200万亩陡坡地生态治理，保证修复区林农总体收入水平不降低。

坚守稳定农村土地承包关系并保持长久不变的底线

当前的农村土地承包关系和农村土地归集体所有的制度是农村土地流转及承包改革的红线，加快构建新型农业经营体系不能突破这条底线。稳定承包关系不变就是在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，使农村土地承包关系达到最大限度的“稳定化”与“长久化”，保障农民利益。土地流转和适度规模经营要尊重农民意愿，不能强制推动。

记者跟评

让农民充分享受改革红利

云南的基本省情是农村人口占大多数的经济欠发达省份，因此，深化农村改革，加大统筹城乡发展意义重大。30多年来，我省不断推进农村改革发展，全省农村发生了翻天覆地的变化。但是，也要清醒地看到，农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板；保障粮食安全，面临的资源环境约束矛盾日益尖锐；让农村社会管理和公共服务跟上经济社会结构变化步伐成为当务之急。

问题倒逼改革。“三农”发展的诸多难题，只有依靠改革才能破解；农民群众的新期盼，依靠改革才能实现。

全面深化农村改革，既要敢啃硬骨头，敢于涉险滩，又要守住改革底线。最重要的底线就是要坚持农村土地农民集体所有，坚持家庭经营的基础性地位，坚持稳定土地承包关系，让广大农民充分享受改革红利。

全面深化农村改革，要处理好农村改革与发展稳定的关系，处理好顶层设计与探索试点的关系，处理好胆子大与步子稳的关系，把住“方向盘”、抓住“牛鼻子”，在重点领域关键环节率先突破，激发活力、改出红利。同时，要注意与现行法律法规的衔接，对涉法的改革要设置必要的程序和范围；在试点先行中，要避免“穷折腾”、“翻烧饼”，积跬步致千里，“农业强、农村美、农民富”的总目标一定会实现。